中国改革还能走多远?

 

 

2018年是中国改革进入40岁的年头,中国领导人在新年贺词中表达了继续改革的决心,称“要以庆祝改革开放40周年为契机,逢山开路,遇水架桥,将改革进行到底”。随后,上海、深圳、浙江等地纷纷响应领导人的改革号召,民间则有机构在准备相关纪念活动。

我在中共“十九大”前预测,未来五年,反腐力度下降,经济改革关注度上升。之所以做出这个判断,是因为之前对反腐的强调抑制了改革,同时,改革本身因“内有危机,外有压力”,而不得不提速。“内有危机”说的是,中国还处于一个经济增速下降的大通道中,要实现2020年全面建成小康社会和消灭贫困的目的,经济需要保持一定增速;“外有压力”说的是,美国总统特朗普的税改可能触发全球主要经济体的减税效应,这对本来就是高税负的中国,构成了很大的外部压力。要化解内外压力,必须启动改革,而要改革,反腐的强度就必须适度减弱。因为反腐是导致官员和政府普遍不作为的一个原因,是造成改革空转的一个重要因素。

就官方而言,说“启动”改革是不“确实”的,因为官方从来没有表示改革停止过,相反,官方一直在高调宣扬改革;但就改革的实际进程而言,多数人的感觉是,改革已经停滞了,如果不说完全终止的话。早在10多年前,民间就有学者提出“改革已死”的说法,在这些年中,改革停滞也得到越来越多官方学者的认同。其实,官方对改革停滞也是很清楚的,只是出于意识形态的需要不能讲而已。和四项基本原则一样,改革也成了官方的意识形态,因为中国执政党正是从改革中重获合法性的,用官方话语说,“改革是当代中国发展的必由之路”。这杆大旗,任何时候都不能让它倒下。

中国改革在过去10多年的停滞有很多因素。从改革本身来说,早期改革是从相对容易的地方开始,是一个帕累托改进过程,多数人收益,而随着改革向深水区挺进,难度增大,收益面缩小,受损面扩大,改革的步伐自然也就会放缓。从改革与开放的关系来说,早中期的改革严格讲是由开放倒逼的,开除“球籍”的恐惧和融入世界的需要逼得中国不得不打开国门,并反压国内改革,在这个过程中,加入WTO是推进中国早期改革的一个重要因素。在中国成为全球第二大经济体后,一方面是中国向世界开放的需求减弱,另一方面是中国有实力抵挡西方进一步的开放压力,这就使得开放步伐慢了下来,并带动改革的步伐也慢下来。

从改革与大众关系来说,任何改革要满足所有人的利益是不可能的,但任何成功的改革都应尽可能使反对者少一点,支持者多一点。中国后期改革恰恰不是这样,它的打击面太大,改革的几乎所有代价都要底层民众承受,从而导致改革的公正性备受质疑,人们“谈改色变”,使改革得不到民间支持。而大众的反对反过来迫使政府不敢去实施那些激进的改革措施。

改革停滞不前会导致一个多输局面。中国这些年的发展,还是受益于前期改革的红利,经济发展的惯性以及人口素质的提高。但现在,红利基本接近枯竭,惯性也趋于停止,素质也处于一个高点,难以进一步提高,官方已经感觉到此种局面不能再维持下去,必须启动改革。

有两个征兆显示官方这次对改革是相对“认真”的,一是去年末最高法院宣布对三起企业家案件进行再审,二是中国政府宣布对外企用利润再投资免征税收。前者是为落实中国政府2016年10月颁布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,后者是为应对特朗普税改的挑战。经济好不好,很大程度上维系于企业和企业家想不想干,而后者又来源于政府对产权的保护。这些年来,人们对中国的改革失望,一个因素是政府对产权保护不力,投资环境不好。对一些社会影响大的企业家案件进行重审,有助于挽回企业家对政府的信心,从这个角度说,比发多少保护企业家的文件效果都好。另外,税负过重也是影响企业投资环境的一个因素,对外资企业用利润再投资免税,亦是传达一种宽松信号。

如果没有意外,在今年全国“两会”上,中国政府还会出台一些改革举措,不过,难有如美国减税这样大力度的政策出来。而中国要真正开启深水区的改革,并使改革由经济领域向政治领域推进,就必须有系统性或标志性的措施和政策推出。否则,还是饮鸩止渴,解决不了根本问题。然而,要出台系统性的或标志性的改革,目前看来很难。因为改革要克服的障碍太多,国有企业、政府、既得利益群体乃至大众自身,都构成中国进一步改革的阻力。

首先,国有企业改革不会有实质性进展。中国的经济改革很大程度上可以表现为对国企的改革。从过去40年来看,国企在形式上有了脱胎换骨的变化,数量大大减少,但保留下来的国企最本质、最核心的一点始终没变,那就是党对国企的控制。中国政府对国企的定位是党的执政工具,党管国企是国企的特色,现在更明确要求在国企加强党的领导。有鉴于此,任何有可能会弱化党对国企控制、削弱其执政功能的改革,在政治上都是行不通的,这也是多年来现代企业制度难以在国企立足的原因所在。中国政府改革国企的目的是做大做强做优国企,这样一来,任何在国企建立真正的公司治理的试图,都不可能。相反,国企强大了,民企会变弱,因为国企强大必然是以侵蚀民企为代价的。

其次,政府也不会有切实的改革。改革到下半程,必然指向政府自己。此处的政府指的是包括党在内的行使公共管理和统治职能的权力机构。中国是一个政府主导的国家,任何行政命令皆出自政府,包括改革的规划实施和监督也是由政府一手操办,在这种情况下,政府是不可能把矛头对准自己的。因为虽然政府在理念上或许会认识到自身需要改革,但权力和利益决定了政府不可能真正“革自家性命”。充其量在不得不改时,将一些边缘职能剥离掉。何况,大政府观念在政府官员中深入人心,再加上政府对社会和公民力量的敌视,要政府向市场和社会让渡权力很难。这么多年来,中国政府的规模和职能一直在扩张,也证实了这点,即使有改革,也只是在行政体制方面做某些局部调整。一个庞大的政府必定需要大量的社会资源来供养,此乃中国税负居高不下的原因,所以减税的空间不大。

再次,特殊利益也难以撼动。这里的特殊利益指的是除政府和国企之外的其他利益集团,他们也在阻碍改革。改革40年来,一个后果就是形成了各种特殊利益。大大小小的特殊利益攫取了改革的大部分成果,但特殊利益一旦形成,要放弃就非常困难。特殊利益最后都会走向改革的反面,哪怕他们曾经是改革者。但是,特殊利益并不反对高喊改革的口号搞假改革。他们一般能量很大,特别是其中的权贵资本,可以和政府合谋,或者借“民怨”驱动政府将一些改革措施扭曲为己所用。房地产就是这方面的典型。中国的房地产从没有实行真正的改革,但过去20多年的改革方向好歹是朝向市场化,然而,借助于民众对高房价的不满,房地产领域的特殊利益集团现在成功地逆转了改革的市场化方向。

最后,民众自己也会成为改革的反对者。由于贫富和社会分化的加剧,大众特别是底层民众事实上已经成为一支改革的反对力量,早在2004年的国有产权改革大讨论,就已体现出这点。它当然不能怪民众,至少他们不应负主要责任。因为在一个政府和各种特殊利益集团攫取大部分改革成果的体制里,要想民众不埋怨改革是不可能的。对多数人来说,他们所理解的改革就是政府将其利益拿走。此种情形下,改革也就成了政府的独角戏,这就是改革深入不下去的根源。尽管如此,民众反对改革也会阻碍真正改革的出台或实施。因为有些改革从短期来看确实有损大众利益,但放在一个较长历史时段,是有益于其利益的。另外,民众对改革的反对也会被特殊利益集团利用,他们假借民意反对一些于他们不利的改革。尤其是在眼下政府合法性不足的特定阶段,为顾忌民意,一旦民众表现出反对意愿,政府会自己先将改革撤下。

可见,虽然形势决定中国必须启动改革,但上述四个方面如果得不到切实改善,接下来的改革难以指望能够走多远。考虑到社会各阶层的对立加剧,政府合法性持续走弱,中国政府真正有几分决心推进改革,不免让人怀疑。

邓聿文,纵览中国

 

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