黨政機構同改革 主輔角色更明確

全國兩會即將開幕,主要懸念經已陸續披露。不出所料,除了將習思想納入憲法外,今次修憲將取消過往的國家主席任期制,而人事安排大局亦已落定。然另一個焦點則在近期才浮出水面,即今次兩會還將進行重大機構改革。

機構改革本非新鮮事,五年一屆、逢三逢八進行的國家機構換屆,每次都伴隨機構改革。譬如二○○八年組建工信部、交通運輸部、環境保護部、人力資源和社會保障部;一三年撤銷鐵道部,組建食品藥品監管總局、衞生計生委、新聞出版廣電總局等。總的趨勢是大部門制,將職責相近的部委整合重組,如交通、鐵路、民航合併,工業、信息產業合併等。

黨權擴張 一統天下

然而十八大之後,中國高層權力格局進行了重大的調整,最突出的特點是黨權日益龐大,政府日漸萎縮,這將深刻影響今年的改革。值得注意的是,三中全會討論了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》以及《深化黨和國家機構改革的方案》,而此前從一九九八年以來近二十年的歷次換屆,討論的都是《國務院機構改革方案》。不難看出,今次改革將範圍由單純的政府層面,擴展至黨和國家機構的統籌。

過去五年,中共重新確立了毛澤東時代「東西南北中,黨是領導一切的」思路,直屬於黨中央的各類「中」字頭機構如雨後春筍,不斷增多。中央全面深化改革領導小組、中央國家安全委員會、中央網絡安全和信息化小組、中央軍民融合發展委員會,這些高層機構均由最高領導人領銜,且均設立了專門的正部級辦公室,成為了事實上的新部委。十九大又提出設置中央全面依法治國小組。依靠這些新機構,各個領域、各條戰線的權力,都統歸黨中央執掌,「承宣出政在於軍機,內閣遂成閑曹」,是為近些年中國政界一大變局。

譬如,經濟改革過去一直由國務院系統掌握,原設有專門的國務院經濟體制改革委員會,後併入國家發改委。但隨着中央深改辦的成立以及中央財經辦走到前台,共同瓜分了原屬有「小國務院」之稱的發改委經濟改革、宏觀調控兩大實權。中財辦主任劉鶴更是開先例代表中國,與華盛頓進行經濟政策對話溝通,這是過去從未有的。

大部門制 風光不再

「小國務院」如此正是國務院的縮影。中央國安辦、中央外事辦的強勢崛起,國家監察委的成立,都進一步剝奪了政府系統的權力。今次統籌進行黨國機構改革,其方向就是進一步將黨權擴張合法化、制度化,明確黨國之間的主輔關係,黨中央名正言順掌控外交、安全、財經等領域前台運作。

其次,就改革的具體路徑而言,十七大、十八大都強調的「大部門制」,在十九大消失,今次改革不會再重複「拉郎配」式的簡單合併。由於黨中央層面有足夠的決策協調機構,不需要國務院系統的統領式大部委。

機構改革的一大特點就是與各項工作的起落沉浮息息相關,某項工作得到重視,相應的機構就會升格壯大。如煤礦事故、食品安全事故頻發,安監局、食藥局相繼升格為安監總局、食藥監管總局;污染愈發嚴重,環保總局升格為環保部。如今,治理污染與扶貧、防控風險同列為三大戰役,相關宏觀管理、生態環境體制改革勢在必行。而隨着中國放棄韜光養晦,在國際舞台強勢出擊,也必須構建一個黨中央統領的大外交格局。

此外,國務委員兼國務院秘書長楊晶在兩會前夕被撤職降級,如同在十九大查辦孫政才一樣,敲山震虎,殺一儆百,確保黨中央對所有人事安排和機構改革的絕對控制權。

政情觀察員 白非

東方日報

 

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