断崖边的资源枯竭城市——中国经济发展另一面的真相

 

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中国第一个石油工业基地,今日的资源枯竭城市——玉门市

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中国重要煤炭基地,今日的资源枯竭城市——阜新市


一、竭泽而渔还是缘木求鱼

2012年11月12日在十八大新闻中心的记者招待会,环境保护部部长、党组书记周生贤阐述了他对正确处理经济发展与环境保护关系的看法:离开经济发展讲环保,那是“缘木求鱼”;离开环保谈发展经济,那是“竭泽而渔”。

周生贤部长自以为把正确处理经济发展与环境保护的所谓辩证关系讲得很清楚。其实“缘木求鱼”和“竭泽而渔”是两种截然不同的错误,不能摆在一个层次上来讲。

“缘木求鱼”,出自孟子的《孟子·梁惠王上》。其实那时孟子就已经给出了答案:“缘木求鱼,虽不得鱼,无后灾。”这只是一个方法错误的问题,鱼还在,还有机会。

“竭泽而渔”出自《吕氏春秋·义赏》,原话为:“竭泽而渔,岂不获得,而明年无鱼。”古人把后果已经很清楚地告诉人们,资源被开发殆尽,将来乃至子孙后代就没有鱼了。《吕氏春秋》主要体现道家思想,已经体现出可持续发展的思想。

《淮南子·本经训》再次提到“竭泽而渔”:“焚林而田,竭泽而渔。”就是指这种强盗般的掠夺似的开发资源。

无论是国学中的道家还是儒家,都是提倡天人合一,顺应自然,反对“竭泽而渔”的做法。老子《道德经》第六十七章:“我有三宝,持而保之;一曰慈;二曰俭;三曰不敢为天下先。慈故能勇。俭故能广。不敢为天下先,故能成器长。今舍慈且勇,舍俭且广,舍后且先,死矣。”意思是:我有三件宝贝,持有而珍重它。第一件叫慈爱,第二件叫节俭,第三件叫不争众人之首。因慈爱所以能勇武;因节俭所以能宽广;不争众人之首,所以能成为万物的尊长。现在有人割舍慈爱而搞勇武,舍弃节俭而搞大规模运动,舍弃退让而争第一,必然会死亡(失败)。”道家提倡遵守自然法则,对自然资源的利用要节俭,不能舍弃节俭而搞大规模运动。儒家则提倡适度索取的中庸之道。《论语·述而》中有“钓而不纲,戈不射宿”。孔子主张,只是钓鱼而不要大面积捕鱼,不射杀夜宿的鸟儿。《孟子·梁惠王上》中有:“不违农时,谷物不可胜食也。数罟不入夸池,鱼鳖不可盛食也。斧斤依时入山林,林木不可胜用也。”梁惠王问孟子,怎样才能治好国家?孟子回答说:只要不去剥夺农民耕种的时间,粮食就吃不完;不拿过密的鱼网去捕鱼,水产就吃不完;砍木筏林都是要讲究时间和规律的,不能乱砍乱伐,又不能不砍不伐,这样木材就用不尽。”可见儒家提倡合理利用自然资源,保持自然资源的长时间的利用。

中国改革开放四十年来,在处理经济发展与环境保护关系时,往往采取“竭泽而渔”的掠夺性的开采资源的手段,在资源使用时是极度浪费,最终结果是:“明年无鱼。”

目前中国出现了诸多的资源枯竭城市,正是这种“竭泽而渔”政策的结果。这些资源枯竭城市正处在生态环境、社会和经济的断崖边缘。

二、资源枯竭城市

许多人观察中国经济发展,只看中国城市经济的发展,不看中国农村经济的停滞不前。而观察中国城市经济发展时,只看北京、上海和深圳与一些高速发展的城市,而不去看中国的另外一种类型的城市——资源枯竭城市存在的不能忽视的危机。

资源枯竭城市,也称为资源衰退型城市或者老工业中心。工业革命伊始,一些地区依靠煤炭、矿石、水等资源优势,优先得到迅速发展,成为工业中心,比较典型的有德国的鲁尔区、法国的洛林区、美国的匹兹堡等等。随着新兴工业的兴起,传统工业被边缘化,矿产资源的减少,失业率的攀高,环境问题的日益严重。在二十世纪六、七十年代,一些学者以敏锐的眼光指出了这些城市的经济、社会和生态环境的结构性问题,并提出了城市改型的建议。

资源枯竭城市这个概念在中国出现得比较晚,1978年改革初始,各地都以煤炭、矿产资源优势来吸引投资,纷纷提出要建设中国某某鲁尔区。经过短短的三十多年的“竭泽而渔”的掠夺性开采,西方工业国家中的资源枯竭城市的问题也在中国出现,而且问题更加严峻。2007年12月18日国务院颁发的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发〔2007〕38号),对资源枯竭城市做了如下定义:“资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来,作为基础能源和重要原材料的供应地,资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是,由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题,主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。”——资源枯竭,经济结构失衡;——产业高度单一,失业和贫困人口多;——经济体系封闭,接续替代产业发展乏力;——生态破坏严重,环境污染告急;——群体事件频发发生,维护社会稳定压力较大就成为资源枯竭城市的五大主要问题和特征。其实国务院文件忘记提及资源枯竭城市的一个最大问题,这就是城市的财政问题,城市的财政收入不足以支付政府的日常支出,甚至连社会最低保障的钱也付不出来,陷入崩溃的边缘。

比如辽宁省阜新市,地处科尔沁草原,东接辽河平原,西靠热河山地,有大青山等山脉,有大凌河等河川,原本山清水秀,面积486平方公里,2015年居住人口178万。阜新市曾是中国最重要的煤炭和电力基地。第一个五年计划苏联援助中国的156个项目中,就有四个落户在阜新市:阜新发电厂、阜新新丘竖井、阜新平安竖井和阜新海州露天煤矿。1990年以来,阜新市的煤炭资源大部分都被採空,经常发生地表塌陷等灾难,工人大量下岗。2000年后下岗失业人员曾一度达15.6万人,约占劳动人口的20%,但是出现在官方统计数据上的城镇登记失业率只有7%。2000年一年内,阜新共发生4次拦截国家铁路事件,封堵市区主干道事件12起。这些群体事件媒体没有公开报道,也没有引起国人的注意。2000年辽宁省公安厅将阜新市列为全省“最不稳定的地区”。根据一项问卷调查,参与阜新市群体性事件的主体为“弱势群体”,即“下岗职工”和“离退休职工”占参与群体性事件人数的70.1%。问卷调查的结果表明:阜新市煤矿资源枯竭、处于转型的关键时期,各种社会矛盾突出,尤其是那些没有稳定生活来源的人群与党政机关领导之间的矛盾尤为突出。他们大多数受教育程度不高,技术能力有限,一旦“下岗”,很难再就业,生活水平突然大幅度下降,极易成为群体性事件主体。岳颂东在对辽宁省抚顺、本溪、阜新市的贫困、失业和人居环境问题进行调查后提出“解决资源枯竭城市的社会问题刻不容缓”。

三、申枯

“申枯”这个词对于许多人来说都很陌生,百度百科中也没有“申枯”这个词条。“申枯”这个词来自“申遗”。

百度百科“申遗”词条解释说:“遗”即是指世界遗产。“申遗”即是指世界上国家和地区以某一地区的特殊遗产价值向联合国教科文组织遗产委员会申请加入世界遗产的行为。“申遗”是一件好事,对提高这一地区的声誉和形象、居住价值和旅游价值都有好处。

那么“枯”就是资源枯竭城市。“申枯”即是指中国某个城市或地区以资源枯竭的特殊问题向国务院发改委申请被列入资源枯竭城市名单的行为。

在西方工业发达国家,一个城市的声誉和形象是这个城市最最重要的区位资源,比拥有某种自然资源更为重要。没有一个城市愿意被列入资源枯竭城市的黑名单。比如德国鲁尔工业区的几十个城市(总人口约580万),最不喜欢别人称它为资源枯竭城市。它们总会反驳说,虽然这里现在不再生产煤炭,但是在地下还隐藏有丰富的煤炭资源,只是作为战略性资源不予开采而已。或者说,我们这里有这,我们这里有那。

但是在中国,这个情况正好相反。很多城市都拿出全身解数,动用一切关系,削尖脑袋,也要进入国务院的资源枯竭城市的名单。因为一旦进入这个名单,不但不用向中央政府缴纳税收,而且可以从中央政府那里得到“中央对地方资源枯竭城市转移”支付。根据中国财政部关于印发《中央对地方资源枯竭城市转移办法》的通知(财预【2017】103号),这笔资金用于本地因资源开发而产生的社保欠账、环境保护、公共设施建设和棚户区改造等历史遗留问题。独立工矿区和采煤沉陷区所在县(市、区)应当将支付资金重点用于棚户区搬迁改造、塌陷区治理、化解民生政策欠账等方面。

根据中国统计局发布的数据,1978年到2016年间中国的GDP以每年百分之十五的速度增长(以人民币计算,不扣除物价的影响),经济成绩十分靓丽,但是许多省市、特别是这些资源枯竭城市,它们的GDP发展速度也很快,但是增产不增收,财政收入不够政府公共支出的,连保障社会基本稳定的社会最低保障金也发不出去。每年的GDP总量可以注水、可以造假,每年的GDP增长速度可以注水、可以造假,但是财政收入和支出是实打实的。社保欠账,老百姓连保命的钱也拿不到,是要造反的。

中央政府对于对资源枯竭城市的财政支助,第一轮补助期限为四年,然后可以延长五年,九年的补助政策到期后,还有四年时间可以得到递减的补助款项。这样的财政补助政策,对于那些GDP很高,GDP增长速度很快,但财政入不敷出的资源枯竭城市而言,有很大的吸引力。

于是就产生了这个“申枯” 的新名词。对于中国许多资源型城市,“申枯”比 “申遗”更重要,更光荣。一旦某个城市“申枯”成功,就会敲锣打鼓地庆祝一番。对于这些城市的党政主要领导而言,“申枯”成功,便有了政策优惠,取得国家财政支撑,拿到钱,最少九年,多则十三年,甚至更长。在这期间,“弱势群体”起码可以拿到社会最低保障金,加上政府严格的防范措施,发生群体事件的可能性可以大为降低。如果这些党政主要领导在执政的五年期间,其所在城市没有发生群体事件,他们就可以被提升,离开这些资源枯竭城市,因为他们只把这里当作一块跳板,而不是故乡。

四、国家发改委和申枯的审批

中国几百座城市中大约有四百多座资源型城市。2007年国家发改委在全国四百多座资源型城市中挑选出问题多的118座城市(包括市辖区)作为资源枯竭城市的候选人。让这些城市提出“申枯”报告,然后由国家发改委审查,上报国务院批准。

2008年3月17日国务院批准了首批资源枯竭城市名单,包括12个城市(地区):——辽宁省阜新市(2015年177.8万人);——黑龙江省伊春市(2015年121.19 万人);——吉林省辽源市(2015年120.8 万人);——吉林省白山市(2015年125.37 万人);——辽宁省盘锦市(2015年143.7 万人);——宁夏回族自治区石嘴山市(2015年78.8 万人);——甘肃省白银市(2015年170.99 万人);——云南省个旧市(2015年45.33万人);——河南省焦作市(2015年353.4 万人);——江西省萍乡市(2015年190.11 万人);——湖北省大冶市(2006年92万人);——黑龙江省大兴安岭地区(2015年47.24 万人)。

2009年3月5日,国家正式公布了全国第二批资源枯竭城市,包括地级市9个、县级市17个和市辖区6个,共32个城市:——山东省枣庄市(2015年387.8 万人);——湖北省黄石市(2015年245.8 万人);——安徽省淮北市(2015年217.9 万人);——安徽省铜陵市(2015年159.2 万人);——黑龙江省七台河市(2015年83.11 万人);——重庆市万盛区(当作地级市对待)(2006年27万人);——辽宁省抚顺市(2015年207.4 万人);——陕西省铜川市(2015年84.62 万人);——江西省景德镇市(2015年164.05万人);——贵州省铜仁地区万山特区(户籍人口17万人);——甘肃省玉门市(2010年18.9万人);——湖北省潜江市(2014年末111.83万人);——河南省灵宝市(71.53万人);——广西壮族自治区合山市(15万人);——湖南省耒阳市(2014年117.52万人);——湖南省冷水江市(37万人);——辽宁省北票市(2011年末58.23万人);——吉林省舒兰市(67万人);——四川省华蓥市(36万);——吉林省九台市(2013年70万人);——湖南省资兴市(2010年33万人);——湖北省钟祥市(2002年103万人);——山西省孝义市(2010年46.88万);——黑龙江省五大连池市(森工)(2002年36万人);——内蒙古自治区阿尔山市(森工)(2002年6.83万);——吉林省敦化市(森工)(2006年48万人);——辽宁省葫芦岛市杨家杖子开发区(5万人口);——河北省承德市鹰手营子矿区(2002年7万人);——辽宁省葫芦岛市南票区(15万人);——云南省昆明市东川区(2010年27.19万人);——辽宁省辽阳市弓长岭区(2014年9.08万人);——河北省张家口市下花园区(2015年6.7万人)。

2011年11月15日,国务院正式公布了全国第三批资源枯竭城市,包括25个城市和9个县级单位共计34个:——河北省石家庄市井陉矿区区(13万人);——山西省霍州市(2010年28.29万);——内蒙古自治区乌海市(2015年55.58 万人);——内蒙古自治区包头市石拐区(2004年6万人);——吉林省通化市二道江区(14万人);——吉林省延边朝鲜族自治州汪清县(26万人);——黑龙江省鹤岗市(2015年105.61万人);——黑龙江省双鸭山市(2015年147.43万人);——江苏省徐州市贾汪区(2005年48.6万人);——江西省新余市(2015年116.67万人);——江西省大余县(2011年30.7万人);——山东省新泰市(2014年149万人);——山东淄博市淄川区(2013年67万人);——河南省濮阳市(2015年361万人);——湖北省松滋市(2014年76.59万人);——湖南省涟源市(2002年108万人);——湖南省常宁市(2015年101万人);——广东省韶关市(2015年293.15 万人);——广西壮族自治区贺州市平桂区(2010年39.2万人);——海南省昌江黎族自治县(23万人);——重庆市南川区(2006年65万人);——四川省泸州市(2015年428.52万人);——云南省易门县(2000年17万人);——陕西省潼关县(15.55万人);——甘肃省兰州市红古区(2006年14.3万人);——内蒙古自治区牙克石市(2010年35.22万人);——内蒙古自治区额尔古纳市(2010年7.67万人);——内蒙古自治区根河市(2013年15.33万人);——内蒙古自治区鄂伦春自治旗(2006年28万人);——内蒙古自治区扎兰屯市(2010年36.63万人);——黑龙江省黑河市逊克县(2004年10万人);——黑龙江省黑河市瑷辉区(2004年20万人);——黑龙江省伊春市嘉荫县(2004年8万人);——黑龙江省伊春市铁力市(40万人)。

国务院三次公布的资源枯竭城市一共78个城市(地区),人口约6800万人。

五、曾经的辉煌

这78个城市(地区)都有丰富的资源,都有过辉煌的过去,也曾富甲一方:

甘肃省玉门市是中国第一个石油工业基地,是中国现代石油工业的发源地;辽宁省盘锦市:辽河油田曾经是中国第三大油田;

辽宁省阜新市曾经是中国最大的露天煤矿所在地;辽宁省抚顺市:中华人民共和国建国初期,抚顺市被誉为共和国的“煤都”;山东省枣庄市:枣庄市境内已发现矿种57种,查明资源储量的矿种12种,如煤炭、铁矿石、铜矿石、饰面用花岗岩等;安徽省淮北市:安徽省淮南淮北都是中国12大煤矿基地之一;河南焦作曾经是优质无烟煤基地;黑龙江七台河市、鹤岗市和双鸭山市都是重要煤炭基地;吉林省辽源市是吉林省的煤都;广西省合市山是广西省的“煤都”,又是中国三大钒矿之一;江西省萍乡市是中国最早的重工业基地之一,到底是谁领导了安源煤矿工人大罢工,是毛泽东还是刘少奇还是李立三?山西省孝义市中国第一批50个重点产煤地之一,也是铝工业基地;湖南省耒阳市和资兴市都是湖南省煤炭重要产地;和煤炭资源有关的还有:河北省承德市鹰手营子矿区、河北省张家口市下花园区、吉林省九台市、吉林省舒兰市、辽宁省北票市、辽宁省葫芦岛市南票区、宁夏回族自治区石嘴山市、陕西省铜川市、四川省华蓥市、重庆市万盛区等;

江西省景德镇是世界著名的“瓷都”,高岭土闻名全球;甘肃省白银市是中国重要的有色金属生产基地:安徽省铜陵市是中国的“铜都”;云南省昆明市东川区是中国六大产铜基地之一;贵州省铜仁地区万山特区的汞矿堪称全国第一,此外还有磷矿等;湖北省钟祥市号称是“中原磷都” ;湖南省冷水江市则是“世界锑都”,又是“江南煤海”;辽宁省葫芦岛市杨家杖子区是中国重要的钼矿生产基地,是世界第三大钼矿;云南省个旧市是中国最大的产锡基地,稱作“中國錫都”,也是世界上最早的产锡的地方;河南省灵宝市有“黄金之城”和“硫铁王国”之称;辽宁省辽阳市弓长岭区和湖北省大冶市以铁矿石的储量大而著名;

森林资源枯竭的城市和地区有如:黑龙江省大兴安岭区、伊春市、伊春市嘉荫县、伊春市铁力市、黑河市逊克县、黑河市瑷辉区、黑龙江省五大连池、吉林省白山市、敦化市、内蒙古自治区阿尔山市、牙克石市、额尔古纳市、根河市、鄂伦春自治旗、扎兰屯市等。

六、资源枯竭城市的高GDP与财政困境

总结一些学者的研究来看,高层最早注意到资源枯竭城市的问题,不是资源枯竭影响城市未来发展方向,而是城市入不敷出的财政状况。

以辽宁省抚顺市为例,2009年3月5日国务院确定辽宁省抚顺市为第二批资源枯竭城市。抚顺市是中国最重要的煤炭和电力生产基地。第一个五年计划中苏联援助中国的156个项目中,抚顺市独占八个项目:抚顺发电厂、抚顺东露天矿、抚顺老虎台煤矿、抚顺西露天矿、抚顺胜利矿刘山竖井、抚顺龙凤矿竖井的新建扩建、抚顺石油二厂和抚顺铝厂。此外还有抚顺钢厂扩建项目。

2012年抚顺市的GDP为1236.37亿元,人均GDP为58512元(9269美元);2012年全国人均GDP为40007元(6338美元)。单从GDP的数据来分析,抚顺年人均GDP为全国人均的146%,GDP的数据非常靓丽。这一年完成的固定资产投资596.5亿元,固定资产投资占GDP的48%,可见抚顺市的高GDP主要来自固定资产投资。抚顺市人均GDP为58512元,远远高于全国水平。但是人均可支配收入很低,城镇居民人均可支配收入26818元,农村居民人均可支配收入11766元,加权人均可支配收入为21622元,仅占人均GDP的37%。高GDP却不能保证居民人均的高收入,这是抚顺市的大问题,也是中国的大问题。

这一年,抚顺市实现的公共财政预算收入为130.1亿元,只为GDP的10.5%。2012年中国公共财政预算收入为11.721万亿元,占全国GDP的21.7%。全国的经济效益已经十分低下,但是抚顺市的经济效益就大成问题。而这一年抚顺市的公共财政预算支出高达200.2亿元。公共财政支出比公共财政收入多出70.1亿元,多支出部分占公共财政收入的54%!抚顺市一年花的钱,需要用一年半时间来挣。如果没有国家的财政支助,抚顺市与美国的底特律一样,早就破产了。抚顺市的高GDP和低公共财政收入与入不敷出的财政状况也代表了这118座资源枯竭城市的基本经济和财政状况。这样,申枯就和钱紧紧联系在一起了。

七、申枯暴露出制度性的弊病

本来国务院在2009年3月5日正式公布全国第二批资源枯竭城市后,宣布不再将其他城市列入资源枯竭城市的名单。但是在下面地方政府的巨大压力下,国务院不得不在两年半之后的2011年11月15日公布了全国第三批资源枯竭城市。这样全国一共有69个资源枯竭城市和9个森林资源枯竭的城市(地区)。

在国务院公布全国第三批资源枯竭城市后,来自地方政府的压力不是减小,而是增加了,没有被列入名单的城市都可以找出前面提到的五大问题,有权要求中央政府提供财政支助。最后,国务院不得不把最初列入挑选的118座城市都作为资源枯竭城市对待。这样涉及总人口1.54亿,超过中国人口的十分之一强。中国资源枯竭城市问题的严重性和紧迫性,远远超过中国农村人口贫困问题。

申枯成功,取得国家财政的支撑,拿到钱,起码保证了城市的财政,让领导有钱花,让政府能够支付公务员的工资和社会低保的钱。什么城市的声誉,什么城市的形象,这些城市最最重要的区位资源,都成为不重要的因素。而对城市的经济转型,给城市注入新的活力,寻找替代产业,这个最重要的任务,当地的党委和政府并不关心。党委和政府关心的是通过申枯,得到钱!钱!钱!

国家发改委是国务院部委中权力最大的,有“小国务院”之称。国家发改委也是中国计划经济体制的残留机构。1952年国家政务院下设国家计划委员会,高岗任主任。1964年12月中央决定成立“小计委”,协助计划委员会计划委员会工作。1978年3月国家经济委员会恢复,原计委生产组工作划归国家经委。这样国务院下面有两大委,一是计委,一是经委(后改经贸委)。2003年3月,十届人大一次会议通过的第五次国务院机构改革方案决定,取消了计委和经贸委,成立国家发展和改革委员会,实际上是在国家计划委员会基础上并入原国务院经济体制改革办公室和国家经贸委的部分职能。2008年组建国家能源局,下属国家发改革委。2013年3月又将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发改委。根据2003年3月《关于国务院机构改革方案的决定》,国家发改委主要职责是:“拟定并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策,监测和调节国民经济运行,搞好经济总量平衡,优化重大经济结构,安排国家重大建设项目,指导和推进经济体制改革。”

其实中国并非实现市场经济,通过市场这只看不见的手来调节资源的配置,来调节需求和供给,来调节价格,而是通过国家发改委这个机构来调节资源的分配,由国家发改委来决定投资项目和规模。国家发改委审批项目和资金范围涵盖国民经济的各个方面,如农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资等等。法治周末的一位记者曾找到一份资料,发改委从2012年4月19日至2013年3月21日,在将近十一个月的时间里审批或核准了近1500个项目。中国的产能过剩问题十分严重,比如水力发电,但是细查起来,每一个水库大坝项目都是经过国家发改委的审查批准。

国家行政学院教授竹立家认为:发改委中一些掌握极重要资源和审批权的部门,成为腐败集中侵袭的“高危岗位”。竹立家指出:“各类审批权及资源都掌握在这些部门和官员手中,如何调价、项目能不能上都需发改委‘拍板’,这种集政策制定权和审批权于一身的格局,就使得他们有了以权谋私的基础条件,必然会滋生腐败的土壤。”

绝对的权利导致绝对的腐败。国家发改委是中央部委中腐败现象最为严重的。根据香港《经济日报》报道,十八大以来(到2014年10月)落马的25个中央部委司局级以上官员中,发改委占了其中17席,冠各部委之首。据不完全统计,国家发改委落马的高级官员有:——刘铁男(国家发改委原副主任、原党组成员,国家能源局原局长);——曹长庆(国家发改委价格司原司长);——陈斌(国家发改委产业协调司原司长);——郝卫平(国家能源局核电司原司长);——郭剑英(国家发改委价格司原副巡视员);——李才华(国家发改委价格司原副司长);——梁波(国家能源局电力司原副司长);——刘振秋(国家发改委价格司原司长);——任伟(国家发展和改革委员会社会发展司原副司长);——王骏(国家能源局新能源和可再生能源司原司长);——王威(国家发改委社会发展司原司长);——王晓林(国家能源局原副局长);——魏鹏远(国家能源局煤炭司原副司长);——熊必琳(国家发改委工业司原副司长、产业协调司巡视员——许永盛(国家能源局原副局长、原党组成员);——俞燕山(国家能源局规划发展司原司长);——张东生(国家发改委就业和收入分配司原司长);——周和宇(国家发展和改革委员会社会发展司生活质量处调研员);——周望军(国家发改委价格司原副司长)等等。当然还有更多的贪污腐化的官员没有被揭露出来。

国家发改委手执审批大权,容易生权钱交易。其实很多权力是由国家发改委自己制定的规矩而获得的。在确定资源枯竭城市的过程中,本来已经有了明确的定义,也有了具体定量的指标,如已知资源的开采量超过70%等等。只要把几百个资源型城市的数据拿来一比较,结果就出来了,根本没有必要让已经纳入的118座城市再搞一次“申枯”。如果这样做,国家发改委就自动放弃了审查批准的权利。所以,本来一件很简单的事情,让国家发改委变得很复杂,拖的时间很长。而正是这个复杂的、不透明的“申枯”审批程序,给国家发改委的官员创造了极好的发财机会。

八、资源枯竭城市的生态环境问题

最让人揪心的不是资源枯竭城市的财政问题,而是资源枯竭城市的生态环境问题,比如采矿造成大面积地表塌陷问题;又比如掠夺性的开采使得尾矿越来越多,堆放尾矿的库坝越建越多,越建越高,给矿区和周围百姓生命带来巨大安全隐患;还有选矿加入的剧毒药剂渗透到地下,大片农田无法耕种,水塘无法养鱼等问题。

这里只对两个资源枯竭城市的生态环境问题做一简单介绍,让读者对这个问题有所了解。

第一案例:江西省大余县

江西省大余县是世界著名的钨都。根据报道,到2020年大余县的现有钨矿将被开采殆尽。2011年11月15日大余县被列入全国第三批资源枯竭城市的名单。

对矿产资源的掠夺性开采,给大余县留下的是严重的污染问题,山体被挖空、植被遭破坏、农田被沙化、土壤与河流被污染……根据《大余县资源枯竭城市转型发展规划(2013-2020年)》报告:全县共有5595.9万吨含重金属的废石和尾砂,淤积堵塞河道258公里,占用损毁土地3.45万亩,污染影响农田林地22.5万亩。全县废弃矿山破坏的土地总面积约15.1平方公里,水土流失面积221.51平方公里。目前采取的所谓污染治理措施,就是在尾矿库(在山沟建坝将剩余的尾矿堆在坝后的空间内)的上部回填30公分的泥土,然后在上面种草种树。如此处理一个尾矿库需要三千万元人民币,一共需要六亿元人民币。这种措施既不解决重金属污染问题,也不降低尾矿坝对下游百姓生命带来巨大威胁。但是对付从上面来视察的领导倒不失是个好办法,因为领导们看到的是“青山绿水”。

大余县的几个乡镇被纳入江西省“五河一湖”与东江源头保护区。但是大余县的河流已经被重金属严重污染,5595.9万吨含重金属的废石和尾砂还将继续污染地表水和地下水。发源于江西省的东江则是香港最重要饮用水来源。希望香港的居民关心一下大余县的环境污染和治理问题,不要只是到江西省走马观花,花点功夫,查查“青山绿水”的背后到底是什么样的污染。

第二案例:贵州省铜仁市万山区

万山区曾是中国的“汞都”,也称朱砂王国。汞是环境中毒性最强的重金属元素之一。2009年3月5日被列入第二批资源枯竭城市名单。万山区对“申枯”成功感到十分自豪,称:万山区是贵州省唯一享受国务院资源枯竭城市政策的单位。

至2002年,万山区官办汞矿因经济亏损而停止开采和冶炼(但是土法开采冶炼一直还在持续)。遗留下来的汞污染依然在摧残万山区的山山水水和居住在这里的百姓乃至他们的子孙后代。根据报道,1950年至1980年,万山进行了大规模的汞矿开采和冶炼,共排放含汞废气202.4亿立方米、含汞废水5192万立方米、含汞废渣624.2万立方米。汞污染的耕地面积约10万亩,土壤汞浓度为0.207至255mg/kg,最大超标量为572.3倍。

据估计,1970年至1979年十年间全世界由于人类活动直接向水体排放汞的总量约1.6万吨;排向大气的总汞量达10万吨左右;排入土壤总汞约为10万吨,而排向大气和土壤的也将随着水循环回归入水体。从这里可以看到,万山区的汞污染有多么严重。

汞中毒会损伤神经,人体内汞含量太高,有可能得精神病。20世纪七十年代中国精神病发病率是3.2‰,21世纪初上升到15.56‰,大约一千五百万人,增长速度非常快。有人推测,这和中国汞污染有关。万山区的汞污染不仅仅汞污当地,也扩散到中国大地。中国的汞污染也影响到美国。2013年12月2日美国环保局局长吉娜·麦卡锡在华盛顿表示:“美国西海岸正受中国大气污染物的影响,中国向大气层排放的汞污染,又重新沉积到我们的农作物和从事休闲活动所依赖的河流和溪水中。”

万山区的含汞废渣被倒在山谷的下游,然后建一级一级拦渣坝象梯田一样向下游延伸。按照中国一些专家的指导,目前主要治理办法是物理固化,用水泥将废渣稳定,然后盖上塑料薄膜,上面培上土壤,再种上植物。这样领导来视察,眼前呈现的是“青山绿水”。其实这不是治理含汞废渣的办法。因为想用塑料薄膜来阻挡植物根系的向下生长,这是不可能的。植物根系向下生长的力量一定能穿破塑料薄膜。这样雨水和灌溉水都会进入含汞的废渣层,然后进入地下水、地表水,也可以散发到空气中。如果降雨强烈,形成洪水,会冲溃拦渣坝,矿渣就被往下面冲,给下游的生态环境带来了巨大影响,也威胁下游居民的生命安全。

如果采用美国采用的化学固化的办法,让化学粉剂与土壤充分接触,产生瞬时反应,将汞的活性形态变成稳定形态。那么处理1亩汞污染的农田需要花12.5万元人民币。万山区汞污染的耕地面积约10万亩,一共需要125亿元人民币。

2016年万山区的GDP总值为38.16亿元,125亿元的汞污染治理费是2016年GDP的三倍多。根据万山区政府的经济运行情况分析,2017年1月到2月,万山区的一般公共预算收入完成0.4亿元,一般公共财政支出完成4.9亿元,收入大大低于支出。这样的财政状况,又如何能拿出125亿元人民币来认真治理汞污染呢?如果治理这个面积最小人口最小的万山区的汞污染需要125亿元人民币,那么治理118座资源枯竭城市的生态破坏环境污染问题又需要多少资金呢?

九、结束语

2007年12月国务院出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》,提出具体工作目标:“2010年前,资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决,大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前,在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。”

从2007年12月到2010年前,一共只有两年的时间,国务院就要基本解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题。国务院显然对资源枯竭城市存在的问题没有认识,低估了问题而大大高估了自己的能力。事实上,到2011年11月15日,国务院才正式公布了全国第三批资源枯竭城市的名单。

如果按118座资源枯竭城市计算,涉及总人口1.54亿,超过中国人口的十分之一强。德国鲁尔区人口约为580万,占德国人口8267万的百分之七。中国资源枯竭城市人口1.54亿为德国鲁尔区580万的26.55倍。德国鲁尔区的经济改型走过了四十多年艰难痛苦的路程,在这里,市场经济起了最主要的作用。而在中国,起作用的是计划经济体制的残留机构国家发改委。国家发改委的实际作用是从2007年12月到2011年11月15日审查批准了三批资源枯竭城市,而不是着手解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题。

从2007年12月到2015年前,一共只有七年的时间,国务院就要让资源枯竭城市经济社会步入可持续发展轨道。国务院大大低估了资源枯竭城市经济改型和生态环境修复的难度,致使资源枯竭城市的问题越来越严重。资源枯竭城市不但没有步入可持续发展的轨道,而是涉及的范围越来越大。现在被中国媒体列入资源枯竭城市名单的还有:广东省省会广州市、吉林省省会长春市、海南省省会海口市、浙江省温州市、黑龙江省大庆市、内蒙古自治区的包头市和鄂尔多斯市、陕西省神木市等等(参见:中国经济网:揭秘中国十大资源枯竭城市 面临报废等)。还有人建议,把东北三省全部列入资源枯竭城市,也有人建议把山西省全部列入资源枯竭城市。

资源枯竭城市的财政状况令人担忧,但是笔者更加关注的是资源枯竭城市的生态环境问题。煤矿开采后造成的大面积地表塌陷问题、尾矿库坝的安全问题等等。大家也许已经把2015年天津港危化品倉庫爆炸事故遗忘了。那里非法储存的700吨剧毒物质氰化钠是剧毒物品,人吞食100毫克至300毫克氰化钠后一分钟内便会失去知觉。而氰化钠正是用于选矿而加入的化学物质,这类剧毒的物质残存在矿渣中,通过雨水渗透到地下,造成资源枯竭城市的大片农田无法耕种,水塘无法养鱼。那么那里生活的人呢?

现在采取的办法就是花不少的钱用土把严重污染的矿渣掩盖起来,然后再种上植物,制造一个“青山绿水”的景象,而真正治理的任务,留给子孙后代。也许这就是治理资源枯竭城市生态环境问题的中国模式,一个要在世界推广的中国模式。这个中国模式会被世界接受吗?

王维洛,民主中国

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